美国贸易政策概述及分析

【摘要】近年来，全球多边规则体系遭遇新的挑战，国际经贸合作面临诸多的不确定性。各国贸易政策历来是非常重要但是又具有争议的议题。美国是2023年APEC主办经济体，加强对美国经贸领域政策的梳理研究，有利于更好的谋划和开展APEC中小企业合作。

一、美国贸易政策文件总体概况

美国贸易政策制定是由白宫、国会、各行政机构以及有关利益集团共同参与完成，美国贸易政策办公室发挥着核心的作用。贸易政策内容首先体现在其政府文件中。美国各届政府上台以后，通常会出台一系列贸易政策文件以及相关的经济政策文件和战略文件。自2017年特朗普政府以来，美国发布的贸易政策文件主要有年度《总统贸易政策议程》、《总统贸易协定项目年度报告》、《国外贸易壁垒国别评估报告》以及《总统经济报告》、白宫发布的《国家安全战略报告》等。在这一系列政策文件中，《总统贸易政策议程》最具代表性，它们较为充分地展示特朗普政府贸易政策的基本原则、首要目标和优先事项，是系统了解美国政府贸易政策的重要指南。

二、近五年来发布的《总统贸易政策议程》

（一）特朗普政府

1、《2017年总统贸易政策议程》

是特朗普政府的第一份重要贸易政策文件，也是特朗普政府贸易政策的一份代表性文件。文件共分为“导言”“目标、重点及原因”“下一步计划”等三部分。其中第二部分“目标、重点及原因”是文件的主体内容，包括“特朗普政府贸易政策的原则和目标”和“首要任务及其原因”两节。第一节提出了“更自由和更公平”（freer and fairer）的首要目标和原则；第二节则阐述了特朗普政府贸易政策的“四大优先事项”：捍卫美国在贸易政策上的国家主权；严格执行美国贸易法；利用一切可能的杠杆来源，鼓励其他国家向美国的商品和服务开放市场，并对美国知识产权提供充分有效的保护和执行；与世界各地关键市场的国家谈判新的、更好的贸易协议。

2、《2018年总统贸易政策议程》

总体上延续了上一年的政策基调，并在此基础上进一步强调了美国国家利益优先的中心理念。文件共分为三大部分，一是执行概要，概述了过去一年中特朗普政府在贸易政策领域的作为与成绩；二是以“五大支柱”为核心内容的议程主体部分；三是简短的结论。其中第二部分是文件的主体部分，这一部分直接将“把美国置于优先地位”作为标题，进一步突出了特朗普政府贸易政策的经济民族主义和保守主义特征。在2017年“四大优先事项”的基础上，2018年议程提出的“五大支柱”进一步丰富和发展了特朗普政府贸易政策的优先事项：一是采取支持美国国家安全政策的贸易政策；二是强化美国经济；三是谈判更好的、惠及所有美国人的贸易协定；四是执行美国贸易法，捍卫既有贸易协定下的美国权利；五是改革多边贸易体制。

3、《2019年总统贸易政策议程》

议程分为导言、主要议程和结论三部分。其中，主体部分以“重新平衡贸易以造福美国人”的标题，体现了特朗普政府致力于缩小贸易逆差和扭转国际贸易体制所谓的对美国“不公平”“不平衡”现象的意图。特朗普政府致力于美国贸易关系的“再平衡”具体包括四个方面：一是支持国家安全；二是与战略伙伴达成新的贸易协定；三是继续执行美国法律和贸易权利；四是重新平衡全球经济。

4、《2020年总统贸易政策议程》

主题是“许下的承诺与实现的承诺”，强调了特朗普政府的积极贸易行动导致了“蓝领阶层的繁荣”，提高了工资，创造了更多的就业机会，“让所有人都能享受到更强劲的经济”。除了前言和结论外，正文分为两部分。第一部分强调特朗普总统“信守了承诺并取得了历史性的成就”。第二部分为展望未来部分，强调要“继续和扩大‘美国优先’的贸易议程”。提出了2020年贸易政策目标，具体包括：一是继续寻求让所有美国人受益的贸易协定，包括同英国、欧盟和肯尼亚签署新的贸易协定，同日本谈判全面贸易协定，以及同中国开展第二阶段贸易协定谈判等；二是敦促贸易伙伴履行在贸易协议中的承诺，包括USMCA、中国第一阶段协议和WTO协议等，并强调要积极执行美国贸易法，对其他国家的不公平贸易行为采取迅速行动；三是继续致力于世贸组织改革，推动建立一个反映当前经济现实、加强自由市场经济的WTO。

（二）拜登政府

1、《2021年总统贸易政策议程》

2021年3月1日，美国贸易代表办公室（USTR）向国会提交拜登政府首个贸易政策文件—《2021年总统贸易政策议程》，主要阐述了拜登政府九大贸易政策重点以及对华贸易政关注。

拜登政府贸易政策重点：

积极应对新冠肺炎，尽快恢复经济。

将劳工利益作为贸易政策的中心。

推动环境友好、应对气候变化的可持续发展之路。

促进种族平等，提高社区服务水平。

制定全面战略，以应对中国的强制和不公平经贸做法。

加强与美国盟友的合作。

为美国农民、农场主、食品生产商和渔民提供支持。

促进全球经济公平增长。

制定并充分利用贸易规则。

在对华贸易政策方面，特别指出，将采取全方位战略，应对中国的强制和不公平经贸做法。具体措施包括：

全面审查对华贸易政策。

利用一切可利用的手段，应对中国损害美国工人和企业利益的不公平贸易做法（包括关税和非关税壁垒、“强迫劳动”、诸多行业产能过剩、利用不公平补贴和支持进口替代的产业政策、包括出口融资在内的出口补贴、强制技术转让、非法获取和侵犯知识产权、对互联网和数字经济的审查及限制、两国企业的不平等待遇）。

将解决中国政府“强迫劳动”等问题列为优先事项。

加强执法力度，确保中国履行贸易协定项下的义务。

加强与美国盟友之间的合作，消除在国际贸易规则谈判中的分歧。

对美国工人的职业技能培训、基础设施建设、教育和创新领域的转型升级进行投资，增强美国的竞争力，以应对来自中国经济政策的挑战。

2、《2022年总统贸易政策议程》

议程主要包括：

以工人为中心的贸易政策，致力于利用贸易协定、工具和关系来赋予工人权力。寻求在当前和新的贸易框架下建立新的、高标准的劳工权利承诺。加强劳工权利使美国工人以及全世界的工人受益。

加速去碳化和促进可持续环境实践。

支持美国农业。通过创造可持续经济增长和建立公平竞争环境，维护和发展美国出口成果。同时为美国农业创造新机会，包括利用现有的自由贸易协定和贸易与投资框架协议支持美国农业出口。

加强供应链弹性。拜登总统2021年签署了第14017号行政命令（美国供应链），指示采取全政府的方法来评估美国关键供应链的脆弱性并加强其复原力。根据该行政命令，拜登政府对半导体、大容量电池、关键矿物和材料、以及药品和活性药物成分四个优先产品领域进行了100天的审查。

防治新冠疫情。确保贸易规则支持而不是阻碍全球对新冠疫情的应对。

重新调整美中贸易关系。

与主要贸易伙伴和多边机构接触。

通过执法促进对贸易政策的信心。

两届政府贸易政策变化分析

特朗普政府贸易政策以“美国优先”为口号，强化经济民族主义、贸易保护主义和单边主义，明显加大对华贸易政策的对抗性，无视多边贸易规则。而拜登政府重视国际规则，支持多边主义，希望改善盟友关系。将重心放在恢复美国在全球贸易体制的领导力上，并重新主导全球治理体系，主张建立起维护以美国中产阶级和工人利益为核心的贸易政策。在对华贸易政策上，拜登以“国家安全”和“公平贸易”为借口，延续前任特朗普总统对华的强硬政策，双边贸易逆差问题仍将是其考虑的重要方面，但对华贸易政策将逐步居于对华整体政策的次要地位

当前经济全球化深入发展，资本、技术、信息、劳动力等生产要素跨国跨境流动越来越频繁，世界已经日益融合成一个整体。各国经济社会发展日益相互联系，相互影响；你中有我、我中有你。在这种背景下，孤立和封闭没有出路，扩大开放、增进与世界各国的经贸合作、深度融入全球生产链是经济发展的必由之路。中美作为世界上地位举足轻重的大国，无论是特朗普政府、拜登政府的贸易政策，中美竞争型经贸合作关系的趋势已经明确。中国应积极支持全球贸易自由化，坚定地反对各种经济民族主义、贸易保护主义和单边主义，通过联合国、APEC、东盟等多边及区域合作机制，推进全球治理体系完善，深度参与全球合作，畅通产业链、供应链、服务链和价值链，构建中美间新的产业互补性合作关系。